AgirAzul 5

SEM ÁGUA, NÃO HÁ VIDA:  O TRIBUNAL DA ÁGUA

O que foi o Tribunal realizado em Florianópolis

Em Florianópolis, entre 26 e 30 de abril deste ano (1993), reuniram‑se ambientalistas, comunidade jurídica e representantes governamentais para o TRIBUNAL DA ÁGUA. A iniciativa, completamente exitosa, partiu do Prof. Christian Guy Caubet, titular da disciplina “Administração Ambiental” do curso de Pós‑graduação em Geografia da Universidade Federal de Santa Catarina e presidente da Fundação Água Viva. Caubet participou da experiência do Tribunal da Água realizado em Amsterdam, em 1992, na qualidade de denunciante.

AgirAzul publica edição de artigo de Zeno Simon, engenheiro químico, atualmente no corpo técnico do Conselho de Recursos Hídricos do Governo do RS e também diretor da AGAPAN ‑ Associação Gaúcha de Proteção ao Ambiente Natural, que participou, em Florianópolis, do Tribunal, na qualidade de jurado. 

Por Zeno Simon

O objetivo principal do evento foi o de dar publicidade às questões aduzidas pelos denunciantes, acrescentando porém, à via corriqueira da denúncia através da imprensa, a possibilidade da ampla defesa e conseqüentemente o enriquecimento do teor informativo das polêmicas e debates. De fato, o Art. 12 do Regimento Interno do Tribunal estabelecia como princípios a ampla defesa, a celeridade processual, a informalidade e o contraditório. Acrescente‑se a isso que as decisões eram irrecorríveis. Se por um lado desvinculou‑se o Tribunal de qualquer conotação judicial, sendo as decisões de caráter exclusivamente moral e pedagógico, por outro lado a divulgação ampla pela imprensa das decisões e das denúncias e seu caráter irrecorrível conferiram‑lhes grande força persuasiva, principalmente quanto àquelas denúncias procedentes de regiões longínquas onde as ONG's têm pouco acesso a canais mais ágeis de ação coercitiva (inclusive o Poder Judiciário). Em suas decisões, os jurados consignaram claramente, precavendo‑se contra eventuais mal‑entendidos com magistrados ou promotores autênticos, que o foro destinava‑se a apoiar a tarefa constitucional do Poder Público de “promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente” (Constituição Federal, Art. 225, § 1º, Inciso VI).

A oportunidade de ampla defesa e o respeito ao rito processual não conferiram ao evento o caráter da simples denúncia fácil ou oportunista, como tentaram aventar alguns acusados. Ao contrário, o grande número de réus que procurou defender‑se tanto por meio de documentos firmados por seus dirigentes máximos quanto por comparecimento às audiências por seus técnicos e procuradores dissipou qualquer caráter “badalativo” do evento, conferindo‑lhe grande legitimidade moral. Registre‑se que alguns casos em que o rito processual não pôde ser cumprido à risca, por quaisquer motivos, foram excluídos dos julgamentos “formais” e apresentados informalmente em caráter de tribuna livre.

Jurados

A organização do evento procurou selecionar, inicialmente, juristas e advogados de reconhecida experiência e competência em sua profissão e no campo do direito ambiental, sem olvidar da representação laica. Após percalços com desistências e contratempos de última hora, a configuração do júri ficou assim estabelecida: Hermann Assis Baeta (PRESIDENTE), ex‑presidente da OAB nacional; Paulo Affonso Leme Machado, ex‑promotor, advogado, especialista em direito ambiental e autor de diversos livros; Roberto de Aguiar, advogado autor de diversos livros sobre direito ambiental, inclusive um sobre a ética no Direito; Ela Wiecko Volkmer de Castilho, ex‑procuradora da República, atuou em Santa Catarina e em Brasília como sub‑procuradora Geral; prof. Christian Guy Caubet, professor da UFSC, especialista em administração ambiental; Magda Renner, coordenadora da ADFG‑Amigos da Terra (RS) e Conselheira do CONAMA; e o autor deste artigo.

Os jurados contaram, em cada caso, com um Secretário encarregado da compilação e organização de todo o material do processo e da prestação de esclarecimentos técnicos durante as audiências, bem como com peritos que tiveram oportunidade de manifestação além dos peritos trazidos como testemunhas pelas partes, destacando‑se entre os primeiros o prof. Mário Wrege (Universidade Federal do Rio Grande do Sul), de importante participação em um caso que envolvia contaminação de aqüíferos subterrâneos.

Os Casos Julgados

Bacia do rio Mãe Luzia (Araranguá, SC) ‑ contaminação por atividades de mineração de carvão, tendo como réus diversos grupos e empresas mineradoras e a FATMA (órgão ambiental catarinense), entre outros;

Nascentes do rio Verde (MG) ‑ contaminação por rejeitos de mineração de urânio e tório, tendo como réus a empresa mineradora Urânio do Brasil e a Comissão Nacional de Energia Nuclear;

Bacia do rio Cubatão (SC) ‑ contaminação do principal manancial de água da grande Florianópolis, tendo como réus o Governo do Estado, Secretarias Estaduais, FATMA, CASAN (empresa catarinense de saneamento) e prefeituras da região;

Barragem do Castanhão no rio Jaguaribe (SC) ‑ execução de EIA/RIMA com falhas, tendo como réu o Departamento Nacional de Obras contra as Secas (DNOCS);

Fontes de água de Cambuquira (MG) ‑ poluição por resíduos sólidos e esgotos domésticos e destruição da área de preservação, tendo como réus o Governo do Estado e o órgão ambiental de Minais Gerais, Prefeitura Municipal de Cambuquira e empresas exploradoras de fontes; e

Bacia do rio Trombudo (SC) ‑ poluição por efluentes industriais, esgotos domésticos e lixo, tendo como réus diversas empresas, prefeituras da região, FATMA, etc.

O único dos casos julgados em que não houve qualquer manifestação da defesa foi o de Águas de Cambuquira (MG), ao passo que nos outros, ainda que nem sempre houvesse a sustentação oral, foi procedida a leitura em audiência dos documentos escritos produzidos pelos acusados. Garantido assim o contraditório (durante as audiências na parte da manhã) eram procedidas as deliberações à tarde, sendo as decisões (sentenças) proclamadas entre 18 e 19 horas do mesmo dia, com exceção de um caso (rio Cubatão) em que foi necessário suspender a audiência para continuação no dia seguinte.

Observou‑se que o grande número de réus em algumas audiências prejudicou o andamento dos trabalhos, em vista do interrogatório de grande número de testemunhas por acusação, defesa e jurados, manifestação de peritos etc. Os denunciantes que arrolaram diversos réus via de regra não conseguiram produzir provas contra todos.

Certas estratégias de defesa chamaram a atenção negativamente, principalmente em se tratando de órgãos públicos, em vista do uso de manobras diversionistas (imputar a responsabilidade a outros) ou confusionistas (criar confusão com aspectos sutis da legislação vigente, principalmente do CONAMA), além do recurso ao linguajar pseudo‑técnico triunfalista, do estilo “tudo vai bem” (porém, seem a apresentação dos respectivos laudos e provas). Em contraste foi louvável a atitude da FATMA, que compareceu ao banco dos réus em todos os casos em que foi citada, defendendo‑se de forma geral com franqueza, mostrando suas limitações.

Aspectos Jurídicos

A convivência com eminências do direito ambiental brasileiro, o teor das sentenças e o conteúdo das deliberações do júri, as próprias estratégias de defesa, etc., permitiram em seu conjunto que se haurissem alguns ensinamentos acerca do ordenamento jurídico vigente no país, no que tange a recursos hídricos, sintetizados a seguir:

— É impressionante o volume de diplomas legais existentes, não consolidados e de validade discutível em certos trechos; balbúrdia sem dúvida causada pela falta de precisão e coordenação na elaboração dos diversos regramentos e por certos vícios recorrentes dos legisladores (por exemplo, o uso do chavão “revogam‑se as disposições em contrário” sem que se explicitem exatamente quais sejam). Há dúvidas sobre a vigência de alguns artigos do Código de Águas e da Portaria nº MINTER‑124, de 20.08.80 (certamente uma dasmais desrespeitadas), muito embora tenha sido reconhecida e até invocada pela Subprocuradora‑Geral da República em seu Relatório sobre a contaminação das nascentes do rio Verde (MG) por rejeitos radioativos. 

Em geral percebe‑se certa “overdose” de dispositivos que protegem rios e nascentes (Código Florestal, Resoluções CONAMA, a Portaria já referida, etc), enquanto que faltam peças legislativas mais fortes e consistentes em outras áreas — por exemplo, uma Lei dos Resíduos Radioativos ou uma Lei de Resíduos Sólidos, para não falarmos da Lei de Recursos Hídricos (em tramitação).Entretanto, a inexistência das mesmas não exime ninguém das responsabilidades, como referiu a Dra. Elba W. V. Castilho: “o fato de não termos uma lei de rejeitos radioativos, mas diretrizes da CNEN, não exime ninguém do dever de precaução, Princípio nº 15 da Declaração do Rio de Janeiro, 1992".

— Chama a atenção que alguns ainda desconheçam o princípio da responsabilização objetiva, vigente no direito ambiental brasileiro, apegando‑se aos conceitos (inadequados ao caso) de “culpa, dolo” etc., e também insistam na irrefutabilidade absoluta, extrema, das provas. Transcrevemos, a respeito, trechos produzidos pelo Dr. Roberto Aguiar e pela Dra. W. V. Castilho:

“As características da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que regulamentou a Ação de Responsabilidade Civil por Danos e a de nº 7.347, de 24 de junho de 1985, que baseia a Ação Civil Pública são as de não estabelecerem tetos indenizatórios e fundamentar a obrigação de indenizar na responsabailidade objetiva, isto é, a responsabilidade factualmente comprovada, sem perquirir sobre a existência de dolo ou culpa, o que torna o procedimento mais simples, com resultados mais rápidos.

“Logo, neste Processo, não se pode tratar de intenções, de negligências, de imprudências ou imperícias. Seu campo é o dos resultados lesivos comprovados ou não.” (Dr. Aguiar)

“(...) em direito ambiental não é preciso ter certeza do dano (mesmo porque a Constituição do Brasil enfoca a potencialidade do dano — Art. 225, Parágrafo 1º, item IV).” (Dra. Castilho)

Com respeito ao último trecho, alguns juristas preconizam a adoção da inversão do ônus da prova também no direito ambiental, com base em dispositivo já em vigor do Código do Consumidor, que também lida com direitos coletivos.

— Também é notável o reconhecimento geral da legitimidade e da força das Resoluções do CONAMA, peças legislativas autênticas e bastante difundidas entre os juristas do setor, e plenamente acatadas inclusive quanto à sua constitucionalidade. Não apenas foram citadas à farta por jurados e acusadores, mas o que é mais sintomático — não foram questionadas em nenhuma das diversas estratégias de defesa que desfilaram aos olhos de todos no Tribunal da Água.

— Outra questão que ficou bastante clara é a plena vigência da Constituição em todos os seus dispositivos, naquilo em que possam ser aplicados, ainda que inexista a legislação infraconstitucional correspondente. É errôneo pensar que tal Artigo, Inciso, etc em certo trecho da lei maior não vige “porque não tem lei regulamentadora”. Em princípio sempre aquela deve ser aplicada, haja vista que é a norma regradora de instância máxima. Como exemplo pode ser citado o Art. 171 da Constituição Estadual do RS, cuja priorização ao abastecimento de água das populações sobre demais usos da água pode ser invocada ou acionada como instrumento de resolução de alguns conflitos, ainda que esteja pendente sua regulamentação.

— Também ficou evidente, em vista das amplas discussões sobre a questão do saneamento básico, a responsabilidade e competência dos municípios quanto ao encaminhamento das respectivas soluções. A existência de contratos ou convênios com empresas estaduais de saneamento (cujos termos também são questionados pelos juristas) não exime os municípios da responsabilidade de agir, em vista de que é ele o gestor do contrato. Da mesma forma, a existência de órgãos estaduais de proteção ambiental, para não falarmos do federal (IBAMA), também não exime os municípios da co‑responsabilidade de combater a poluição em qualquer de suas formas (C. F., Art. 23), o que podem fazer lançando mão de alvarás de localização e funcionamento, planos diretores, etc., mesmo — ou principalmente — diante da inação dos órgãos estaduais ou federal.

Comentários Gerais

Também é claro que, fora da via do conflito (e daí a relevância excessiva às denúncias, promotores, tribunais, juízes, sentenças), pouco está sendo feito para um encaminhameneto mais eficaz e racional das questões que envolvem agravos aos recursos hídricos. Falta no Brasil, nitidamente, um pacto social legítimo, e na área ambiental não está sendo diferente. Poucos apostam em instâncias de negociação direta (do tipo Comitês de Bacias) em que soluções proativas e pactuadas possam ser obtidas: os poluidores por motivos óbvios, as ONG's por insegurança e falta de domínio dos conceitos mais básicos sobre a matéria, e o Poder Público por inação ou desídia. 

Mas a necessidade da criação dessas instâncias salta aos olhos em muitos casos, como por exemplo a multifacetada crise que ameaça o manancial principal de Florianópolis ou a situação da Bacia Hidrográfica do Itajaí‑açu. Enquanto elas não são instaladas com respaldo legal, legitimidade e apoio substantivo do Poder Executivo, observamos tentativas heróicas de suprir as respectivas carências, por exemplo: a CASAN, agindo além de suas atribuições, tentanto gestionar a criação de um Comitê de Bacia no rio Cubatão; a FATMA tentando promover um amplo programa de recuperação ambientalna bacia hidrográfica mais importante de Santa Catarina (e esbarrando em dificuldades insuperáveis nas questões do tratamento de esgotos urbanos, situação fundiária/florestal, etc); a Universidade tentando promover a conscientização pública e a educação ambiental, porém sem respaldo em um programa amplo, concatenado e capaz de atingir os locais mais recônditos e carentes do território catarinense; e assim por diante. O somatório disso tudo é desolador: uma meia dúzia de ações meritórias, mas pontuais, espasmódicas e periclitantes, sujeitas à implosão diante do primeiro corte de dotações orçamentárias que for imposto por algum programa macroeconômicorecessivo.

Diante desse contexto, é claríssimo que não há qualquer risco político ao Poder Executivo em tomar a dianteira e efetivar as estruturas de gestão de recursos naturais escassos que estão se fazendo necessárias. Neste particular a situação potencial do Rio Grande do Sul é extremamente favorável: há um brilhante dispositivo constitucional específico no que tange aos recursos hídricos(Art. 171), há um Anteprojeto de lei elaborado, há uma incipiente divulgação pedagógica do assunto e há dois Comitês de Bacia em funcionamento, os quais, apesar de todos os seus defeitos, limitações e crises de identidade, estão se legitimando pela sua configuração, pelo resultado de seu trabalho e pelo próprio tempo de funcionamento contínuo. 

Não é à toa que têm sido cada vez mais citados em instâncias de debate sobre a crise das águas, fora do Rio Grande do Sul. O Governo Estadual gaúcho, se acelerar a implantação de seu Sistema de Recursos Hídricos e dotá‑lo de recursos, provavelmente obterá consagração nacional, conseguirá prevenir inúmeros conflitos ainda latentes e safar‑se‑á de condenações, nem sempre simuladas, por omissão — precisamente como ocorreu com o Governo de Santa Catarina, condenado único pela situação de crise incipiente na Bacia do Rio Cubatão “pela não priorização efetiva dos valores ambientais na execução de seu plano de governo” (sic), sentença de grande repercussão na imprensa e politicamente deletéria ao governo catarinense, num processo em que todos os demais órgãos públicos foram absolvidos.

Não temos dúvida de que a implantação de um sistema de gestão estatal dos recursos hídricos, com todos os instrumentos possíveis para torná‑lo eficaz, principalmente (mas não somente) o econômico, é “para ontem”, em qualquer Estado da Região Sul do Brasil. Mas há ressalvas: a enorme confusão conceitual vigente, a a dificuldade da internalização dos mais básicos e necessários conceitos referentes às águas naturais, exige que um amplo programa de educação ambiental acompanhe passo a passo aquela implantação, com o ojetivo mínimo de garantir a racionalidade das discussões e deliberações nos Comitês de Bacia. Também é necessário monitorar o meio ambiente e tornar públicos e inteligíveis os dados, sob pena de os colegiados reconhecidos oficialmente, instalados nas bacias mais críticas, enveredarem pelo terreno da conjectura e da clarificação dos mal‑entendidos, desviando‑se das discussões mais profícuas (como, por exemplo, a pactuação dos objetivos de qualidade). 

Outra imposição emanada do arcabouço legal vigente no país é a inclusão das autoridades florestais nos foros técnicos e deliberativos de recursos hídricos, haja vista que praticamente qualquer corpo d'água doce possui importantes áreas de preservação permanente ao longo de sua bacia e ecossitemas a ser preservados na região de suas nascentes. A ausência do órgão florestal poderá facilitar a aceleração de um processo perverso, em curso no Estado de Santa Catarina: empreendimentos de todos os tipos instalam‑se em áreas de nascentes e “consagram” usos menos exigentes dos rios e arroios nas mesmas, comprometendo igualmente a qualidade das águas, assim precluindo, por irreversibilidade, qualquer possibilidade de enquadramento na Classe Especial do CONAMAde qualquer trecho (por mínimo que seja) de qualquer curso d'água e também dificultando o enquadramento na Classe 1 — como se observou claramente na proposta da FATMA para toda a Bacia Hidrográfica do Itajaí‑açu.

Outra possibilidade interessante é engajar a Universidade no processo de gestão dos recursos hídricos, aproveitando‑a não só como instância de formação profissional como também através da extensão universitária, que poderá incluir uma atividade de avaliação crítica do processo — precisamente como está sendo feito pela UFSC através de seu Curso de Pós‑Graduação em Geografia, cujos mestrandos são instados a desenvolver seus trabalhos acadêmicos e dissertações tendo como objeto a atuação do Poder Público catarinensena gestão dos recursos naturais. Tanto o monitoramento ambiental, quanto esta atividade, não exigem suporte legal adicional além daquele que já existe no RS ou SC, podendo, ambas, ser desencadeadas desde já, bastando existir vontade política das instâncias decisórias respectivas. Aliás, a iniciativa do próprio Tribunal da Água contou com o importante apoio do Reitor da UFSC e de sua Pró‑Reitoria de Cultura e Extensão.

Finalmente, é fundamental o chamamento dos municípios à participação nos órgãos colegiados de gestão de recursos hídricos, não de forma espasmódica, ao sabor da coloração político‑partidária ou da predisposição deste ou daquele prefeito, mas de forma continuada, interessada e criativa. 

Para isso é necessário dirigiros esforços educativos, já referidos, também às prefeituras e seus técnicos e às Câmaras de Vereadores. Observa‑se claramente que nem todos os líderes municipais têm consciênciade suas competências amplas, definidas no Art. 23 da C.F. (ainda que concorrentes com Estados e União), e de suas responsabilidades na proteção ambiental, saúde pública e saneamento básico. 

O Tribunal da Água mostrou situações em que muitas prefeituras percebem ou enfocam a existência de indústrias e atividades agropecuária em seus territórios apenas sob o ponto‑de‑vistada geração de empregos e impostos, ainda que às custas da destruição dos recursos naturais a jusante ou mesmo no próprio município, como se esta não produzisse seus efeitos sociais deletérios em nível local. 

As Condenações do Tribunal

4) — Barragem do Castanhão, no rio Jaguaribe, no Ceará: o Tribunal recomendou a anulação da licença de construção emitida pela Secretaria do Meio Ambiente estadual por causa das irregularidades apresentadas;

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